Sejarah Indonesia Pernah Mengalaminya

Kalau DPR tiba-tiba dibubarkan, pertanyaan pertama mungkin sederhana: besok negara masih bisa jalan nggak? Jawabannya: pemerintahan tetap bisa menjalankan sebagian fungsi eksekutif, tetapi sistem ketatanegaraan akan mengalami masalah serius karena DPR bukan sekadar gedung tempat rapat atau kumpulan orang yang berdebat di televisi. Dalam UUD 1945, DPR memiliki fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan. Bahkan konstitusi secara tegas menyatakan bahwa Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan DPR.

Menariknya, Indonesia memang pernah mengalami pembubaran DPR. Pada 5 Maret 1960, Presiden Soekarno membubarkan DPR hasil Pemilu 1955 setelah konflik mengenai anggaran negara, kemudian membentuk DPR Gotong Royong yang anggotanya diangkat oleh Presiden.

Jadi, ini bukan sekadar eksperimen politik di atas kertas. Kita punya sejarah nyata untuk melihat apa yang terjadi ketika lembaga perwakilan yang dipilih melalui pemilu digantikan dengan lembaga yang komposisinya ditentukan oleh kekuasaan eksekutif.

DPR Bukan Sekadar Tempat Orang Berdebat

Kalau melihat DPR dari potongan video rapat yang viral, kita kadang mendapat kesan bahwa tugas DPR cuma rapat, berdebat, interupsi, lalu pulang. Padahal secara konstitusional, DPR mempunyai tiga fungsi utama: legislasi, anggaran, dan pengawasan. Fungsi tersebut membuat DPR menjadi salah satu mekanisme penting dalam membatasi sekaligus mengimbangi kekuasaan pemerintah.

Fungsi legislasi berarti DPR berperan dalam pembentukan undang-undang bersama Presiden. Pasal 20 UUD 1945 menempatkan DPR sebagai pemegang kekuasaan membentuk undang-undang, sementara rancangan undang-undang dibahas bersama Presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama. Artinya, kalau DPR hilang, persoalannya bukan sekadar kursi parlemen kosong, tetapi mekanisme pembentukan hukum nasional ikut terganggu.

Fungsi anggaran juga tidak kalah penting. APBN bukan sekadar tabel angka yang isinya pendapatan dan belanja negara, tetapi menyangkut bagaimana uang publik dialokasikan untuk pendidikan, kesehatan, infrastruktur, pertahanan, perlindungan sosial, dan berbagai kebutuhan pemerintahan. Karena itu, DPR memiliki fungsi anggaran sebagai bagian dari mekanisme pertanggungjawaban penggunaan keuangan negara.

Kemudian ada fungsi pengawasan. Pemerintah menjalankan kebijakan dan administrasi negara, sementara DPR memiliki instrumen untuk meminta penjelasan dan mengawasi pelaksanaan pemerintahan. UUD 1945 memberikan DPR hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat dalam menjalankan fungsi tersebut.

Jadi kalau DPR dibubarkan, yang hilang bukan cuma “orang-orang yang duduk di Senayan”. Yang ikut terganggu adalah mekanisme checks and balances. Negara mungkin tetap memiliki Presiden, kementerian, aparat pemerintahan, pengadilan, dan lembaga negara lainnya, tetapi salah satu saluran pengawasan politik dari lembaga perwakilan tidak lagi berfungsi seperti yang dirancang konstitusi.

Indonesia Pernah Membubarkan DPR pada 1960

Ini bagian sejarah yang sering terasa seperti plot twist. Indonesia memang pernah membubarkan DPR hasil pemilu. Pada 5 Maret 1960, Presiden Soekarno mengeluarkan Penetapan Presiden No. 3 Tahun 1960 yang membubarkan DPR hasil Pemilu 1955. Sumber sejarah DPR mencatat bahwa konflik antara DPR dan Presiden salah satunya berkaitan dengan RAPBN, ketika DPR tidak menyetujui seluruh anggaran yang diajukan pemerintah. (Mahkamah Konstitusi)

Pemilu 1955 sendiri merupakan pemilu nasional pertama Indonesia. DPR yang lahir dari pemilu tersebut memiliki 272 anggota dan bekerja dalam situasi politik multipartai dengan banyak fraksi. Setelah Dekrit Presiden 5 Juli 1959, sistem ketatanegaraan berubah dan DPR hasil Pemilu 1955 tetap menjalankan fungsi berdasarkan kerangka UUD 1945 untuk sementara waktu. (DPRD Buleleng)

Ketegangan kemudian meningkat. Penolakan DPR terhadap sebagian RAPBN menjadi salah satu pemicu langsung pembubaran tersebut. Setelah DPR dibubarkan, Soekarno mengeluarkan Penetapan Presiden No. 4 Tahun 1960 mengenai pembentukan DPR Gotong Royong atau DPR-GR.

Yang membedakan DPR-GR dari DPR hasil Pemilu 1955 adalah mekanisme pengisian anggotanya. Dokumen tata tertib DPR-GR menyatakan bahwa anggotanya diangkat oleh Presiden. Bahkan ketua dan wakil ketua DPR-GR juga diangkat dan diberhentikan oleh Presiden.

Perubahan tersebut kemudian menjadi bagian dari pergeseran Indonesia menuju Demokrasi Terpimpin. Sejarah resmi DPR menjelaskan bahwa pembentukan DPR-GR menandai berakhirnya periode Demokrasi Parlementer dan semakin kuatnya pola pemerintahan yang berpusat pada Presiden Soekarno.

Jadi, sejarahnya cukup jelas: pembubaran DPR bukan berarti DPR hilang selamanya. Yang terjadi justru DPR diganti dengan format kelembagaan lain. Dan di situlah pertanyaan penting muncul: kalau lembaganya masih ada tetapi anggotanya tidak lagi dipilih melalui mekanisme yang sama, apakah fungsi kontrolnya juga tetap sama?

Kalau DPR Hilang, Siapa yang Mengawasi Pemerintah?

Nah, ini inti persoalannya. Dalam negara modern, kekuasaan biasanya tidak dirancang untuk berada di satu tangan saja. Indonesia setelah perubahan UUD 1945 secara eksplisit menempatkan DPR dengan fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan. Karena itu, ketika DPR dibubarkan, masalah utamanya bukan hanya siapa yang duduk di kursi parlemen, tetapi siapa yang menjalankan fungsi pengawasan politik tersebut. (JDIH DPR)

Bayangkan pemerintah membuat kebijakan besar yang membutuhkan anggaran negara. Dalam sistem normal, ada mekanisme pembahasan dan persetujuan yang melibatkan DPR. Kalau pemerintah menjalankan kebijakan yang kontroversial, DPR memiliki instrumen pengawasan. Kalau muncul persoalan serius terkait kebijakan pemerintah, DPR memiliki hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat. (Mahkamah Konstitusi RI)

Tanpa DPR, tentu bukan berarti tidak ada lembaga negara sama sekali. Masih terdapat lembaga peradilan, lembaga audit, aparat penegak hukum, dan mekanisme konstitusional lainnya. Tetapi fungsi mereka berbeda. Pengadilan misalnya memiliki fungsi yudisial, bukan menggantikan fungsi representasi politik DPR. BPK memiliki fungsi pemeriksaan keuangan negara, tetapi bukan pengganti parlemen dalam membentuk undang-undang.

Di sinilah konsep checks and balances menjadi penting. Setiap lembaga memiliki kewenangan yang berbeda sehingga tidak semua kekuasaan terkonsentrasi pada satu institusi. Mahkamah Konstitusi juga pernah menekankan pentingnya fungsi pengawasan DPR dalam menjaga akuntabilitas penyelenggaraan kekuasaan eksekutif. (Mahkamah Konstitusi RI)

Karena itu, membubarkan DPR tanpa membangun mekanisme pengganti yang setara akan menciptakan kekosongan kelembagaan. Pemerintah mungkin masih dapat bekerja secara administratif, tetapi pengawasan politik dan proses representasi rakyat mengalami perubahan besar.

Dengan kata lain, negara tidak otomatis berhenti ketika DPR berhenti. Namun cara negara membuat keputusan, mengawasi pemerintah, menyusun anggaran, dan menerjemahkan aspirasi politik masyarakat akan berubah secara fundamental.

Presiden Bisa Membubarkan DPR? Konstitusi Sekarang Bilang Tidak

Ini bagian yang harus dibedakan antara sejarah dan hukum yang berlaku sekarang. Bahwa Indonesia pernah mengalami pembubaran DPR pada 1960 tidak berarti Presiden Indonesia saat ini mempunyai kewenangan yang sama. Setelah perubahan UUD 1945, terdapat ketentuan yang sangat eksplisit: Pasal 7C menyatakan Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan DPR. (JDIH DPR)

Ketentuan tersebut penting karena Indonesia sekarang menggunakan sistem presidensial dengan pembagian kewenangan konstitusional yang berbeda dari periode Demokrasi Parlementer maupun Demokrasi Terpimpin. Presiden memang memegang kekuasaan pemerintahan menurut UUD, tetapi kewenangan tersebut tidak berarti Presiden bebas menghapus lembaga negara yang memiliki fungsi pengawasan terhadap pemerintah. (JDIH DPR)

Bahkan struktur hubungan Presiden dan DPR dirancang saling berhubungan. Presiden dapat mengajukan rancangan undang-undang, tetapi pembentukan undang-undang membutuhkan pembahasan bersama DPR. DPR juga memiliki fungsi anggaran dan pengawasan. Jadi desainnya memang bukan “Presiden menjalankan negara, DPR tinggal menonton”.

Ada hal menarik di sini. Konstitusi juga mengatur mekanisme pemberhentian Presiden melalui prosedur tertentu. DPR dapat mengajukan pendapat mengenai dugaan pelanggaran Presiden kepada Mahkamah Konstitusi, kemudian proses tersebut dapat berlanjut ke MPR sesuai ketentuan Pasal 7A dan 7B. (JDIH DPR)

Artinya, sistem konstitusional Indonesia memang dirancang dengan hubungan timbal balik. Presiden tidak dapat membubarkan DPR, sementara DPR juga tidak bisa sembarangan memberhentikan Presiden hanya karena perbedaan politik. Ada prosedur, syarat, dan lembaga lain yang terlibat.

Ini salah satu pelajaran penting dari sejarah ketatanegaraan Indonesia: kekuasaan tidak cukup hanya diberi kewenangan; kekuasaan juga harus diberi batas.

Dan batas itu bukan sekadar sopan santun politik. Ia ditulis dalam konstitusi.

Apa yang Terjadi Kalau DPR Benar-Benar Tidak Ada?

Sekarang kita masuk ke eksperimen pikiran. Misalnya DPR benar-benar tidak ada. Pemerintah tetap menjalankan kementerian, Presiden tetap bekerja, aparat negara tetap beroperasi, dan pelayanan publik tetap berjalan. Jadi pada hari pertama, kemungkinan besar negara tidak tiba-tiba mati total seperti listrik padam satu provinsi.

Tetapi semakin lama, masalah kelembagaan akan mulai terasa. Rancangan undang-undang membutuhkan mekanisme pembentukan yang konstitusional, APBN membutuhkan mekanisme persetujuan, dan pengawasan terhadap pemerintah membutuhkan institusi yang memiliki legitimasi representatif. UUD 1945 secara eksplisit memberikan fungsi-fungsi tersebut kepada DPR. (JDIH DPR)

Karena itu, jika DPR benar-benar dihapus, harus ada desain konstitusional baru yang menjelaskan siapa yang mengambil alih fungsi tersebut. Apakah dibentuk parlemen baru? Apakah menggunakan badan perwakilan lain? Apakah seluruh keputusan dibuat melalui referendum? Atau apakah sebagian fungsi diberikan kepada lembaga berbeda?

Masing-masing pilihan mempunyai konsekuensi. Kalau semua keputusan dipusatkan kepada eksekutif, proses mungkin terlihat lebih sederhana karena lebih sedikit aktor yang harus diajak bernegosiasi. Tetapi pada saat yang sama, mekanisme pengawasan politik terhadap eksekutif juga berubah. Kalau semua keputusan dilempar ke referendum, masyarakat mungkin mendapatkan peran langsung lebih besar dalam isu tertentu, tetapi mekanisme tersebut juga membutuhkan sistem informasi, administrasi, dan prosedur yang sangat kuat.

Masalah lainnya adalah representasi. DPR merupakan lembaga yang anggotanya dipilih melalui pemilu dan merepresentasikan rakyat melalui sistem kepartaian. Mahkamah Konstitusi menjelaskan bahwa DPR merupakan representasi politik rakyat, sementara DPD membawa representasi daerah. (Mahkamah Konstitusi RI)

Jadi, kalau DPR dihapus, yang harus dijawab bukan cuma “siapa penggantinya?”, tetapi juga “siapa yang memilih?”, “siapa yang mengawasi?”, “siapa yang membuat hukum?”, “siapa yang mengatur anggaran?”, dan “kepada siapa mereka bertanggung jawab?”

Kalau pertanyaan-pertanyaan itu belum punya jawaban, pembubaran DPR sebenarnya bukan solusi. Itu baru memindahkan masalah dari satu ruangan ke seluruh sistem ketatanegaraan.

Pelajaran 1960: Mengganti Parlemen Bisa Mengubah Keseimbangan Kekuasaan

Sejarah 1960 memberikan bahan belajar yang sangat menarik karena setelah DPR hasil Pemilu 1955 dibubarkan, DPR tidak benar-benar dibiarkan kosong. Soekarno membentuk DPR-GR melalui Penetapan Presiden No. 4 Tahun 1960. Anggotanya berasal dari berbagai unsur, tetapi mekanisme pengangkatannya berada di tangan Presiden.

Dokumen sejarah DPR menyebut DPR-GR dibentuk sebagai bagian dari Demokrasi Terpimpin. Bahkan dalam tata tertibnya, DPR-GR disebut sebagai “pembantu Presiden” dalam bidang legislatif, sementara anggota dan pimpinan DPR-GR diangkat serta diberhentikan oleh Presiden.

Perubahan tersebut menunjukkan satu hal yang sering terlupakan ketika membahas lembaga negara: bentuk lembaganya saja tidak cukup; cara anggota lembaga tersebut memperoleh legitimasi juga sangat menentukan. Dua parlemen bisa sama-sama bernama DPR, sama-sama punya ruang sidang, sama-sama memiliki komisi, tetapi hubungan politiknya dengan pemerintah bisa berbeda jauh tergantung mekanisme pembentukan dan kewenangannya.

Sejarah DPR juga mencatat bahwa selama periode 1960–1965, DPR-GR menghasilkan sejumlah undang-undang dan menjalankan fungsi pengawasan dalam kerangka Demokrasi Terpimpin. Namun struktur politiknya berbeda dari parlemen hasil pemilu. (Kesbangpol Riau)

Itulah sebabnya sejarah 1960 tidak tepat dibaca secara sederhana sebagai “DPR dibubarkan lalu negara baik-baik saja” atau sebaliknya “DPR dibubarkan lalu negara langsung berhenti”. Kenyataannya jauh lebih kompleks. Negara tetap berjalan, lembaga legislatif tetap ada dalam bentuk baru, tetapi relasi antara Presiden, parlemen, dan sumber legitimasi politik berubah secara signifikan.

Dan mungkin ini pelajaran paling pentingnya: institusi demokrasi bukan cuma soal nama. Yang menentukan adalah bagaimana kekuasaan dibagi, siapa yang memilih pejabat, siapa yang dapat mengawasi, dan bagaimana keputusan bisa dipertanggungjawabkan.

Hari ini, UUD 1945 sudah memberikan batas yang jauh lebih tegas. Presiden tidak dapat membekukan atau membubarkan DPR. (JDIH DPR)

Jadi ketika muncul pertanyaan, “Apa yang terjadi kalau DPR dibubarkan?”, jawabannya bukan sekadar gedung Senayan akan kosong.

Yang sebenarnya berubah adalah arsitektur kekuasaan negara.

Dan kalau arsitektur itu berubah, yang ikut berubah bukan hanya DPR, tetapi cara seluruh sistem demokrasi bekerja.